Поправки в ГК по дееспособности и опеке: поддержка и продвижение

24 апреля 2012 года в Общественной палате РФ состоялись Слушания по обсуждению проекта федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Слушания проводила Общероссийская общественная организация «Российская академия юридических наук» при поддержке Межкомиссионной рабочей группы по подготовке экспертных заключений ОП РФ по проектам нормативных правовых актов.

Отдельным вопросом в программе Слушаний стало обсуждение проблем защиты прав граждан, признаваемых сейчас недееспособными. Координационный Совет по делам детей-инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности при Комиссии ОП РФ по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан предложил внести поправки в Гражданский кодекс в части, касающейся дееспособности, опеки и попечительства. Речь шла о расширении института ограниченной дееспособности на лиц с психическими расстройствами, о развитии модели организации опеки и попечительства, введении возможности распределения опекунских обязанностей между несколькими лицами, как физическими, так и юридическими, а также об обязательности учета мнения подопечных в решении различных вопросов их жизни. Предлагаемые поправки соответствуют Конвенции ООН о правах инвалидов и в случае внесения их в ГК обеспечат возможность разработать и заложить необходимые механизмы в профильном законодательстве. Поправки поддержаны 37 организациями, входящими в состав Координационного Совета. Благодаря усилиям члена ОП РФ, Председателя Координационного Совета Б.Л. Альтшулера удалось подробно и развернуто обсудить заявленную тему.

Дискуссия проходила весьма остро. Адвокат из Санкт-Петербурга Д.Г. Бартенев подчеркнул, что необходимость реформы института недееспособности и опеки прямо вытекает из только что ратифицированной Конвенции о правах инвалидов и ключевых идей международного права в отношении людей с инвалидностью. Представитель группы разработчиков проекта ФЗ № 47538-6 «О внесении изменений…» Л.Ю. Михеева жестко отстаивала тезис о достаточном урегулировании вопросов дееспособности, опеки и попечительства в действующей версии ГК. Исполнительный директор Независимой психиатрической ассоциации России Л.Н. Виноградова заявила, что психиатрическое сообщество очень хорошо понимает несовершенство российского института дееспособности и необходимость введения дополнительных градаций и более дифференцированного подхода. В поддержку надежного обеспечения защиты прав и интересов уязвимых групп высказались советник Президента РФ, сопредседатель Ассоциации юристов России В.Ф. Яковлев и один из разработчиков ГК, заместитель председателя Совета Исследовательского центра частного права при Президенте РФ А.Л. Маковский. По сути предлагаемых поправок и конкретным практическим аспектам реформирования сферы недееспособности, опеки и попечительства выступили юрист РБОО «Центр лечебной педагогики» Е.Ю. Заблоцкис и заместитель председателя Координационного Совета Е.Ю. Клочко.

В результате обсуждения поправки в ГК были полностью поддержаны Общественной палатой РФ (см. стр. 11-14 документа «Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона № 47538-6 “О внесении изменений…”») и озвучены в ходе рассмотрения законопроекта в первом чтении в Государственной Думе (в стенограмме см. выступления депутата А.А. Агеева).

http://www.osoboedetstvo.ru/fs/archives/94-.html

Из Заключения
Общественной палаты Российской Федерации по результатам
общественной экспертизы проекта федерального закона № 47538-6
«О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - законопроект).
Как следует из пояснительной записки к законопроекту, разработчиками предлагается  внесение изменений в части первую, третью Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) (за исключением раздела V «Наследственное право») и четвертую, а также в некоторые главы части второй ГК РФ (так называемые финансовые сделки). Такое предложение позволяет говорить о существенной модернизации ГК РФ, прежде всего его части первой, содержащей наиболее общие и принципиальные положения российского гражданского права.
По мнению Общественной палаты Российской Федерации, основной  задачей при подготовки проекта ГК РФ была и остается закрепление в нем оптимального баланса частно-правовых и публично-правовых начал в регулировании тех отношений, которые составляют предмет гражданского законодательства - имущественных, предпринимательских, корпоративных, личных неимущественных и других.
…
Общественная палата Российской Федерации также  считает необходимым  обратить внимание на поправки, направленные на улучшение качества жизни людей с инвалидностью, их интеграцию в общество.
Предлагаемые поправки не меняют структуры соответствующих разделов ГК и не вводят  новых понятий, но дают возможность внесения изменений в другие нормативные – правовые акты, в частности Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», радикально улучшающих жизнь многих людей. Это также является важным с учетом ратификации Конвенции ООН о правах инвалидов, а также возрастающего внимания к проблемам людей с инвалидностью со стороны государства и общества  в целом. 
Прежде всего, речь идет о введении института ограниченной дееспособности для лиц с психическими расстройствами. Следует отметить, что в эту категорию включаются также лица с интеллектуальными нарушениями, умственной отсталостью различной степени тяжести и пр., в отношении которых в последнее время все чаще употребляется термин «ментальная инвалидность».
В соответствии с существующей практикой эти лица признаются недееспособными, в то время как многие из них при соответствующей помощи третьих лиц, опекунов могли бы сохранить дееспособность в максимально возможной для определенного человека степени, что повысило бы качество его жизни и способствовало  включению в социум.
Приобретение навыков решения вопросов своей жизнедеятельности является основой для развития способности таких лиц понимать значения своих действий и руководить ими. Убедительным примером являются люди с Синдромом Дауна и аутизмом, способности которых к максимально возможному самостоятельному управлению своими делами реализуются при законодательной поддержке во многих странах мира.
При этом  возрастает роль института опеки и попечительства в той части, которая предлагается во второй группе поправок, расширяющих понятие опекунства и законодательно обязывающих опекуна  учитывать мнение и предпочтения опекаемого лица, способствовать его обучению и воспитанию, развитию и восстановлению утраченных или недостаточно развитых способностей и возможностей, а не только обеспечивать первоначальные жизненные потребности.
Результатом будет являться соответствие деятельности опекуна воле и предпочтениям подопечного, установленным и зафиксированным в определенном порядке, а при невозможности установления его мнения  обязательным должно являться выяснение информации о существующих предпочтениях  опекаемого.   
Расширение функций, безусловно, будет способствовать как развитию личности и способностей подопечного,  так  и повышению ответственности опекуна.
В целом, положение людей с психическими (ментальными) нарушениями характеризуется тем, что возможность социального устройства в соответствии с волей и предпочтениями такого человека напрямую зависит от наличия опекуна – физического лица. В случае его отсутствия единственной альтернативой является стационарное учреждение  и определенный интернатом образ и качество жизни. 
Существующая практика такова, что администрация интернатов является в одном лице как исполнителем опекунских (попечительских) функций, так и исполнителем социальных услуг в отношении подопечного.
Фактическое объединение в одном лице заказчика и исполнителя услуг приводит к возникновению конфликта интересов при осуществлении опекунских функций и противоречит требованиям статьи 12 Конвенции ООН о правах инвалидов. В ряде европейских стран введен прямой запрет на подобное положение.
С учетом вышеизложенного, в третьей группе поправок предлагается расширить модели опекунства и попечительства и круг лиц, которые могли бы быть опекунами или попечителями, в том числе включив в него  профильные некоммерческие и благотворительные организации, осуществляющие деятельность в сфере поддержки лиц с ограниченными возможностями,  в том числе психическими (ментальными) нарушениями.
Также поправками предусматривается возможность распределения опекунских обязанностей между несколькими лицами как физическими, так и юридическими.
На практике первым практическим результатом введения этих поправок предполагается появление у недееспособных и несовершеннолетних лиц, проживающих в государственных интернатах «внешних» («частичных») опекунов, исполняющих опекунские функции наряду с администрацией интернатов  и отвечающих, например, за отдых, социализацию, социальную реабилитацию и пр.
Такие дополнительные возможности в  жизни человека, проживающего в стационарном учреждении, наряду с социальными услугами, оказываемыми интернатом, безусловно, повысят качество его жизни, привлекут для эффективного использования представителей волонтерского движения.
Очень важными эти поправки являются для людей с нарушениями развития, которые жили и воспитывались в семьях, особенно после ухода из жизни их родителей.
Для этой категории - обычно старше 18 лет - появляется возможность продолжать жизнь в своем доме,  при социальном сопровождении на дому с участием органов опеки и попечительства, а также  частичном опекунстве со стороны физических лиц, профильных некоммерческих и благотворительных организаций. Эти предложения дают возможность избежать обычной практики помещения такого человека в интернат,  результатом чего является непосильный стресс и безрадостный исход.
Таким образом, предлагаемые поправки в ГК РФ очень важны и востребованы для людей с психическими (ментальными) нарушениями и для их семей, отвечают принципам гуманности и понимания личностной ценности каждого человека.

Выдержки из стенограммы
заседания Государственной Думы 27 апреля 2012г.
В первом чтении слушается проект федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвёртую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
…
Председательствующий.
От фракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" кто-нибудь задаёт вопрос? Пожалуйста, депутат Агеев.
Агеев А. А., фракция "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ".
При обсуждении законопроекта на слушаниях в Общественной палате 24 апреля, в частности, говорилось, что непроработанность в Гражданском кодексе блока, связанного с дееспособностью граждан, опекой и попечительством, ломает судьбы миллионов людей с ментальной и тяжёлой двигательной инвалидностью и ведёт к массовым нарушениям имущественных прав этих людей. Уважаемый Вениамин Фёдорович, сегодня вы представляете и президента, и коллектив разработчиков, согласны ли вы при подготовке законопроекта ко второму чтению внести необходимые изменения в соответствии с Конвенцией ООН о правах инвалидов?
Яковлев В. Ф. Спасибо вам большое и за этот вопрос тоже.
Вообще я хочу поделиться с депутатами Государственной Думы, пользуясь случаем, вот какими мыслями. Гражданский кодекс — это кодекс универсальный, он регулирует имущественную жизнь простого гражданина, членов его семьи, с одной стороны, с другой стороны, он регулирует предпринимательскую деятельность, и можно было ожидать, что Гражданский кодекс вызовет интерес и у тех, и у других, то есть и у предпринимателей, и у простых граждан, потребителей. Так вот я вам скажу, что воздействие очень мощное со стороны предпринимательских структур, особенно корпоративных юристов, обслуживающих крупные корпоративные объединения, мы на себе испытали в полной мере, а вот такого же активного воздействия со стороны граждан в плане защиты их прав, к сожалению, не было, мы сами, собственно говоря, вынуждены были заниматься этой проблемой. Поэтому мы были очень благодарны Общественной палате за то, что она подняла именно эти вопросы, и очень внимательно выслушали всё, что там было сказано, и действительно намерены посмотреть. Мы, как специалисты, не совсем согласны с тем, что там говорилось, потому что эти институты ограничения дееспособности устанавливаются не в целях нарушения прав этих лиц, а в целях защиты прав этих лиц, так как они в силу некоторых личностных особенностей не способны в некоторых случаях ощутить опасность, которой они подвергаются в гражданском обороте, и надо, чтобы кто-то им помогал защищать их права. Вот здесь в чём проблема. И мы не хотим уходить от такой защиты, но посмотреть и, может быть, сделать её более тонкой и дифференцированной — вот над этим действительно стоит поработать.
Председательствующий. Спасибо.
…
Уважаемые коллеги, Александр Александрович Агеев не успел вовремя записаться на выступление, но убедительно просит дать ему возможность коротко выступить. Не возражаете? Александр Александрович, пожалуйста. Депутату Агееву микрофон включите.
Агеев А. А. Огромное спасибо, Сергей Евгеньевич.
При обсуждении два дня назад вопроса о ратификации конвенции ООН наша фракция заявила о том, что нормы и дух конвенции необходимо учитывать теперь при обсуждении любых законопроектов. В обсуждаемом сегодня законопроекте, как и в действующей редакции кодекса, упущен целый блок вопросов, связанных с правами сотен тысяч детей и взрослых с нарушениями развития, прежде всего ментальными, а также с тяжёлыми двигательными нарушениями, что приводит к массовым нарушениям имущественных прав этих людей.
Речь идёт о расширении прав недееспособных лиц и развитии института ограниченной дееспособности. По достижении совершеннолетия многие из этих людей способны с поддержкой работать и жить, однако ГК предлагает им выбор лишь из двух вариантов: полная ответственность за свои действия — дееспособность, и тогда они становятся лёгкой добычей мошенников, могут лишиться жилья, средств к существованию, независимости, либо полная недееспособность и связанное с ней бесправие в отношении обеспечения быта, возможности выбора места работы, учёбы, досуга, свободного перемещения, создания семьи и так далее. Полное лишение таких людей дееспособности противоречит конституционному принципу соразмерности, а также Конвенции о правах инвалидов, устанавливающей в статье 12 принципы реализации инвалидами своей правоспособности: "...обеспечивают, чтобы меры, связанные с реализацией правоспособности... были соразмерны обстоятельствам этого лица и подстроены под них. Эти гарантии должны быть соразмерны той степени, в которой такие меры затрагивают права и интересы данного лица". В рамках ГК можно решить эту острую проблему путём распространения на таких людей возможности установления статуса ограниченной дееспособности.
Вместе с тем давно назрела необходимость изменения положения лиц, находящихся под опекой и оставшихся без поддержки семьи. Стационарные учреждения социального обслуживания, в которые они попадают, практически существуют сегодня только в форме интернатов, а администрация интерната выполняет одновременно функции опекуна. Наличие в одном лице заказчика и исполнителя социальных услуг порождает конфликт интересов и не способствует поддержанию и росту качества услуг. Отсутствие обязанности органов опеки и опекунов учитывать в такой ситуации мнение подопечных и волю их родителей делает таких детей и взрослых бесправными заложниками системы. Безальтернативность форм опеки порождает безысходность жизнеустройства ребёнка и недееспособного взрослого, у которого нет опекуна — физического лица. Для изменения ситуации необходимо существенное расширение форм опеки и обеспечение вариативности её моделей. Внесение в соответствующих рамках в ГК изменений, обеспечивающих эти гарантии, позволит разработать необходимые механизмы в профильном законодательстве.
Поправки будут представлены в комитет, но сегодня я предлагаю дополнить пункт 3 проекта постановления о принятии законопроекта в первом чтении — поправка роздана в зале — абзацем... (Микрофон отключён.)
Председательствующий. Спасибо.
Докладчик и содокладчик будут выступать? Вениамин Фёдорович? Пожалуйста.
Яковлев В. Ф.
Я думаю, что состоялось очень полезное обсуждение. Мы благодарны за то, что в целом концепция законопроекта воспринимается, она действительно выработана, можно сказать, всей нашей юридической общественностью, поэтому я очень благодарен за такое доброжелательное отношение к этому гигантскому труду, к этой работе, проведённой в течение четырёх лет. Вместе с тем, конечно, прозвучали, так скажем, серьёзные вещи, серьёзные раздумья, которые требуют продолжения работы, и мы готовы к сотрудничеству.
Спасибо.
Председательствующий. Спасибо.
Павел Владимирович? Нет. Представители президента и правительства? Нет.
Коллеги, прежде чем вынести законопроект на "час голосования", я хочу с вами обсудить поправку, которая роздана в зале.
Александр Александрович Агеев, я так понимаю, что вы выступили как раз по этой поправке? Вы воспользуетесь ещё раз своим правом?..
Пожалуйста, микрофон включите депутату Агееву.
Павел Владимирович, а вы прокомментируйте потом.
Агеев А. А. Спасибо.
Предлагается дополнить пункт 3 проекта постановления о принятии законопроекта в первом чтении следующим абзацем: "При доработке законопроекта максимально учесть требования Конвенции ООН о правах инвалидов, ратифицированной Государственной Думой 25 апреля 2012 года, особенно в части дееспособности инвалидов, их опеки и попечительства".
Спасибо.
Председательствующий. Павел Владимирович Крашенинников, пожалуйста, по карточке Грачёва.
Крашенинников П. В. Спасибо большое.
Но в таком случае нам надо ещё добавить конвенций тридцать или сорок, чтобы мы, ну, неуклонно исполняли это всё. Мне кажется, это неправильно. Мы договорились о том, что все эти международные акты, тем более те, которые мы ратифицировали, мы будем, конечно, учитывать соответственно и в Гражданском кодексе. Я думаю, что для стенограммы мы отметим, что мы берём на себя это обязательство, но в тексте, мне кажется, делать этого не надо.
Председательствующий. Коллеги, мы тогда вынесем на "час голосования" и поправку, и в целом законопроект.
Из зала. (Не слышно.)
Председательствующий. Поправка снимается. Спасибо.
Выносим законопроект на "час голосования".

…
На основании вышеизложенного Общественная палата Российской Федерации поддерживает концепцию экспертируемого законопроекта с учетом изложенных замечаний и предложений.